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追根溯源看慈善信托的未来发展

发布时间:2016-04-15

《慈善法》构建了慈善信托运作的基本框架,简化了慈善信托设立的流程,无疑将对慈善信托发展起到重要的促进作用,但也面临诸多挑战

2016年3月16日,《慈善法》经全国人民代表大会审议通过,并于今年9月1日起正式施行。其中第五章专列“慈善信托”,将信托确立为我国从事慈善公益事业的重要机制之一。《慈善法》中明确慈善信托属于公益信托,由民政部门进行备案管理,信托公司可以担任慈善信托的受托人等重要事项。这一系列的突破,再次激发了信托公司参与公益事业的热情。有机构预计我国慈善信托发展空间巨大,有望成为信托公司转型的重要业务领域之一。值此新法确立之际,有必要溯源慈善信托发展历史,以期寻找未来信托公司参与慈善信托业务的逻辑和方向。

一、慈善信托的发展脉络

信托是从中世纪英国的用益制度(USE)演化而来。用益最初被设计用来摆脱中世纪僵化的封建土地继承制度束缚,自产生之初就被借助用于慈善赠与。经过数百年的发展洗礼,慈善信托功能不断扩张,不同时期针对性地解决了英国经济社会发展中面临的突出问题,并在立法、司法和监管的有力保障下,在英国社会公益事业中占据举足轻重的地位。美国较早就承继了英国信托制度,但慈善信托的有效性直到20世纪初才在各州基本得到承认,在实践中得到创新发展。20世纪以后,大陆法系国家和地区纷纷移植和吸收信托制度,由此慈善信托作为重要的慈善组织形式之一,在全球范围内得到了广泛的发展与运用。回顾历史,慈善信托发展演进呈现以下清晰脉络:

一是慈善信托的目的不断变迁和扩张。中世纪初期,慈善活动更多服务于宗教目的,如维持医院和救济院,给穷人发放救济,建设教堂等,融入了人们对灵魂救赎的渴望。中世纪后期爆发的“大饥荒”、“黑死病”、战争和暴动等使得穷人数量剧增,社会问题十分突出,救济穷困开始取代对教会的捐赠逐步成为慈善用益的最主要目的。1601年英国颁布《济贫法》第一次主张以大规模和组织化的手段救济贫困者,鼓励发展慈善用益,这也成为中世纪慈善和现代慈善的分水岭。18世纪工业革命后,社会财富迅速增长,通过一次性捐赠新设立的慈善信托数量迅速增长。尽管救济贫困仍然是慈善信托设立的一个主要目的,但更多的资金用于学校、医院等公共机构,满足更广泛的社会需求。无论如何变迁,公益性始终是慈善信托的核心目的所在。

二是防止慈善财产滥用是慈善信托立法和监管的核心。1601年英国《慈善用益法》第一次以立法形式创设了审查慈善财产滥用的程序,保护慈善用益财产的合理使用,以期培育积极从事慈善事业的社会风气。1634年衡平法院“塞班奇诉达斯顿案”确认了第二层用益的效力,将其成为信托,真正现代意义上的慈善信托才正式出现。由于法律对信托救济不力或成本过高等问题,受托人违反忠诚义务对慈善财产滥用问题非常普遍。19世纪以后,在解决慈善信托财产被滥用的问题中,英国进一步推动完善了慈善信托的立法、司法以及登记监管等制度,并创立了“力求近似原则”等弹性机制,为其他国家和地区所效仿。

三是税收政策优惠刺激了慈善信托的蓬勃发展。慈善信托在尊重委托人意愿基础上服务于社会公益事业发展。英国在工业革命以后,社会财富急剧增加使得贫富差距日益扩大,私人设立的慈善信托更是承担起了救济贫困等公益事业的大部分责任。政府通过不断改进法律,给予其不同于私益信托的许多税收优惠,推动和鼓励慈善信托的发展,减轻财政在救济贫困等公益方面的负担。为了避免这些优惠被企图避税的人所利用,在慈善信托目的不断扩张的背景下,英国在司法实践和立法中对慈善信托的公益性要求逐步形成了一套完整的规则,规定了严格的登记和财务公开制度,并以慈善委员会的监管为中心建立了全方位的监管体系。美国在承继英国慈善信托后,不断革新慈善信托理念,进一步创新发展出了慈善余额信托、慈善优先信托等类型。当然,这些创新很大程度上也受惠于美国《联邦税法》对于慈善信托的税收减免政策支持。

四是成文法为慈善信托提供了稳定的制度保障。自1601年颁布《慈善用益法》以后数百年的历史中,英国在判例法的基础上不断推动慈善信托的成文立法。特别是进入20世纪以后,慈善信托制度成文化步伐加快,经过一个多世纪的努力,建立起了成熟完备的成文法体系。美国在最初承继英国法时,虽然一直有慈善信托的实践存在,但各州法律对于慈善信托的接受程度不一。直到20世纪初开始,各州都基本开始承认了慈善信托的有效性,且在此后的一系列成文法中逐步对慈善信托制度进行了规范。日本作为是移植信托制度较为成功的大陆法系国家之一,早在1923年的《信托法》中就规定了慈善信托等内容。

五是慈善信托面临其他慈善组织形式的激烈竞争。虽然慈善信托作为慈善组织的形式之一是最早出现的,但随着基金会、公司等其他慈善组织安排的出现,慈善信托的独特优势地位受到冲击,特别是在一些较晚承继和移植信托制度的国家和地区,慈善信托生根落地都经历了较大挑战。如日本一直到1977年之前,都未真正出现慈善信托,这主要受到国内慈善法人设立的相关规定限制,慈善组织基本采用法人形式。直到第二次世界大战以后,为了满足社会各界广泛参与慈善事业的需求,日本才制定了慈善信托的许可标准,促进了慈善信托的发展。

二、《慈善法》颁布后慈善信托发展的突破与挑战

《慈善法》颁布前,按照《中华人民共和国信托法》、中国银监会办公厅《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》(银监办发〔2008〕93号)等相关法律和监管规定要求,公益信托的设立和确定其受托人,应当经有关公益事业主管机构批准。但是,由于相关法律、制度并未对公益事业主管机构予以明确,信托公司设立公益信托面临无法获得批准的困境,相关业务难以开展。此次新颁布的《慈善法》在以下四方面有明显突破:一是明确将信托作为慈善活动重要机制之一,慈善信托属于公益信托,信托公司可以作为受托人。二是明确慈善信托的监管部门为民政部门,解决了《信托法》中公益事业主管机构模糊不清的问题。三是确立了慈善信托设立的备案管理制度,改变了《信托法》中设立公益信托事前审批的安排。四是明确了慈善信托的信托监察人根据委托人意愿任意设立,改变了《信托法》中公益信托必须设置信托监察人的安排。

总体来讲,《慈善法》构建了慈善信托运作的基本框架,简化了慈善信托设立的流程,无疑将对慈善信托发展起到重要的促进作用。但是,结合本文对慈善信托历史的回顾梳理以及国内信托的实践探索,未来慈善信托发展仍面临以下五方面挑战:一是新法中规定了慈善组织形式为基金会、社会团体、社会服务机构等,只是将慈善信托作为从事慈善和公益事业的重要机制,而未能确立为慈善组织的形式之一。二是新法中明确“未按照前款规定将相关文件报民政部门备案的,不享受税收优惠”,但在后续“促进措施”中仅明确了慈善组织、捐赠人、受益人的税收优惠,对于慈善信托的税收优惠缺乏衔接,预计未来落地难度依然较大。三是新法中明确了慈善组织接受捐赠应当向捐赠人开局由财政部门统一监(印)制的捐赠票据,并未对慈善信托接受捐赠设立信托后如何出具票据做出规定,委托人面临无法获得税收抵扣,甚至入账困难等情况,这将为慈善信托结构设计带来很大不便。四是对于实物、房屋、股权等非现金资产捐赠转让涉及的税收优惠仍不明确,需要后续配套政策支持。五是慈善信托由民政部门进行事后备案管理,可能出现国外慈善信托发展中普遍面临的受托人行为监管不到位、滥用慈善财产等风险。此外,信托公司开展慈善信托时还受到金融监管,如果监管不统一、不协调,不利市场发展。

三、信托公司开展慈善信托的重点方向

一是与其他慈善组织合作开展慈善信托业务。《慈善法》规定,信托公司与其他慈善组织均可以作为慈善信托的受托人, 但二者各具优点,信托公司在资金的管理、保值增值、信息透明度、运营成本等方面具有优势,而其他慈善组织则在公益项目和受助群体的开发、管理等方面有丰富经验。在慈善信托大松绑带来的新机遇下,二者之间的互补性、合作性要远大于竞争性。未来可以积极探索 “慈善组织+信托公司”慈善信托模式,由慈善组织接受捐赠,作为委托人将财产委托给信托公司,由信托公司进行专业化运作,促进资产保值增值,根据慈善组织的要求对特定慈善项目进行支持。

二是在扶贫济困等重点领域发挥信托金融创新服务优势。扶贫济困是慈善事业的重要目的,慈善信托能够在脱贫攻坚战中发挥重要作用。传统的扶贫资金以直接捐赠形式为主,并未更多关注资金运用的效果。信托公司通过设立专项扶贫慈善信托,不仅可以发挥信托的资金筹集、保值增值等金融功能,而且可以深入资金的使用环节,通过贷款风险补偿金、贴息支持等多种金融方式,创新扶贫帮扶措施,提升扶贫资金使用效率,达到精准扶贫的效果。

三是在家族财富管理中提供慈善信托服务。慈善信托与传统的慈善捐赠、慈善组织等形式相比,更大的优势体现在能够充分体现委托人的意愿,吸纳和运用大额慈善捐赠,在英美等国家和地区中广泛运用于家族财富管理与传承中,美国还发展出慈善余额信托、慈善优先信托等创新类型,实现了财富传承的私益目的与社会公益目的的协调统一。在当前信托公司积极布局家族财富管理业务中,可以考虑嵌入慈善信托的安排,满足委托人参与公益事业的需要。

四是积极探索非货币类财产慈善信托领域。传统捐赠以货币类资产为主,而对于股权、不动产等财产或财产权受配套政策不健全所限,捐赠税收成本很高,导致出现“弃捐”甚至捐赠财产流向海外等问题,这一现象值得重点关注。信托公司在受托管理多样化的财产类型方面具有丰富经验,通过健全配套信托财产登记制度,以及灵活的结构设计,能够开辟出更具个性化和独特优势的慈善信托业务空间,调动更多社会资源参与我国慈善公益事业发展。

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